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环保税提速征收路径成焦点
时间:2013.10.21    来自:Admin

据报道,开征环境保护税方案近期已上报国务院,目前相关部门正在积极推进此事。作为控制环境污染的重要措施,停滞的环保税近期或破茧而出。而关于环保税如何征收,则成为目前舆论关注的焦点!

“用环保税替代行政管制,势在必行”

环保税是20世纪末国际税收学界兴起的概念,它是把环境污染和生态破坏的社会成本,内化到生产成本和市场价格中去,再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。

据了解,环保税是一个笼统的概念,包含了一系列税种。将一种税定义为环保税并不是根据税种的名称,也不考虑该税种的起始目的,而是根据这种税是否具有实际和潜在的环保影响。目前,国际上发达国家征收的环保税主要有二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等5种。

知名税法专家、中央财经大学税务学院副院长张广通告诉本报记者,征收环保税的根本目的是通过对“负外部性”征税,把经济发展对环境的破坏性降到最低,体现以人为本、科学发展,矫正企业生产和个人消费行为成本价格核算不实的问题,为治理环境污染筹集专项资金,促进环保产业发展,促进产业结构转型升级,促进环保科技进步;把分散在各税种中的保护环境功能适当集中,促进税制体系绿色化;用环保税手段促进中国经济与国际经济接轨。

开征环保税是国际惯例,我国早就酝酿开征,但一直落不到实处。2007年,财政部、国家税务总局和环境保护部开始进行环保税研究,2011年10月国务院发布关于加强环境保护重点工作的意见,明确提出实施有利于环境保护的经济政策,积极推进环保税费改革,研究开征环保税。

为什么环保税酝酿多年,仍迟难开征?税收实务专家、北京鑫税广通税务师事务所技术中心主任徐贺在接受本报记者采访时表示,原因有二:一是技术上的,一个新税种从酝酿到立法再到具体的实施,需要解决很多技术上的问题,并且我国以前也没有这方面的经验,需要向国外借鉴相关经验同时本地化,这个就需要一个过程;二是环保税的开征会涉及到很多排污企业的切身利益问题,需要与相关企业及行业协会进行沟通谈判,也就是说要协调各个利益集团的关系。

目前,我国在环境保护方面,主要的制度安排是对污染排放物征收排污费。在张广通看来,“随着世界经济企稳回升势头的巩固,随着中国新一届政府打造中国经济升级版理念的日益深入人心,随着产能过剩问题的日益突出、企业竞争环境的日益趋紧,随着依法治国步伐的明显加快,随着综合改革的日益深化,用行政性收费罚款和行政管制手段治污成本高收效低问题日益突出,用征收环保税替代行政管制办法已势在必行。”

财政部财政科学研究所近期的一份报告也指出,中国现在已经拥有了开征环保税的绝好时机,频发的极端恶劣天气也将倒逼环保税的尽快出台,一直进行的结构性减税也为开征环保税腾出空间,环保税可作为结构性增税与“营改增”的政策搭配出台,对冲财政减收压力,强化税收调控效果。

徐贺也认为,目前国家即将进行下一轮财税体制改革,涉及到中央和地方税收利益的划分问题,这个时候开征环保税,可以将其作为一个地方的主要税种,增加地方的财政收入。

实施路径仍存难点,亟待破题

尽管从环保税的开征条件观察,已经具备市场需求基础,但是开征难度仍较高。实施路径如何开展,引发业内关注。首先,由于发展的不平衡,在水环境管理和水污染排污收费问题上,中国存在着地域和行业上的差异。大、中、小城市以及东、中、西部地区在排污费的征收率、征收额、征收标准等方面有各自特点,环保税如何在兼顾各地的发展状况下开征?

对此,张广通分析称,经济越发展,污染似乎就越严重;经济发展越快,污染似乎也越重。相对而言,产品附加值越高的发达城市和资源开发力度越大的城市,其污染结构也是不同的。在区域合作步伐不断加快的情况下,污染性工业向不发达地区转移也是普遍现象;不同行业污染程度和污染物排放内容也有差异;国际经济合作力度加大,从发达国家转移来的污染工业也越来越多。这些都是影响环保税制度设计的重要因素。

“因此,环保税的税目设计不应以区域差异为主,也不应以行业为主,而是应以共性污染物的排放为主;税率可以根据排放强度,采用幅度税率或有幅度的定额税率,但不能为了照顾各地经济发展水平和污染治理能力的差异,走用高污染换取高增长的自杀式经济发展之路。应以污染物的实际排放量为计税依据,而不应简单化地以产品生产规模或销售收入为依据;环保税的税额税率应保持必要的弹性,根据环保水平的提高呈下降趋势,或进行定期调整,不能一次定终身,这样可以调动企业和个人支持环保的积极性。”张广通说。

而对于环保税开征的实施路径的两种观点“选择地区试点”与“选择将部分污染排放物费改税一步到位”,张广通称,由于污染源有些是固定的(比如工厂),有些是移动的(比如汽车),所以环保税以全国统一征收为宜。在全国普遍征收前,也可以先在部分污染较重的城市和区域进行试点,最终过渡到全面征收。就具体的污染物排放而言,应先选择重点污染物征收(比如固体垃圾、污水排放、废气排放等),再根据技术准备情况向有害物质含量扩展。

徐贺则认为,选择地区开征可能会出现税收待遇不公平的问题,他更倾向于选择部分排污物开征比较合适。“这样也能够现行积累经验以后再扩大征收的对象。”徐贺说。

此外,环保税税收归属问题也是一大热点问题。到底是因为地方政府负有环境治理的主要责任而留给地方,还是因为环境事件往往是区域性事件,需要国家统筹规划而上缴中央?对此,张广通认为,环境污染既可能是一个点事件,也可能是一个面事件,污染物的传播也是一个公共事件,所以只从一个点或区域上考虑问题是不全面的,还是应把全国作为一个整体来考虑。

“环保税收入主体应留给地方政府,少部分由中央统筹。环保税收入要专款专用,使用情况接受本级和上级主管部门监督。环保税应由国税局负责征收,收入分享办法由分税制体制决定,与各地治污支出相适应。”张广通说。

双向影响,形成新的市场均衡

排污成本和治污成本之间的博弈,是我国环保事业发展上遇到的常见问题。当排污成本低于治污成本时,企业违法排污现象严重,当排污成本高于治污成本时,企业将不得不选择治污,但是,这样将会增加企业成本。

很明显,一旦开征环保税,将会直接带来企业生产成本的增加,而目前开征环保税的行业多数是关系到国计民生的行业,比如石油、电力、化工等。有企业很可能利用自己的市场支配地位将税收成本转嫁到消费者头上。

张广通提醒,环保税跟流转税密切关联,加征税收后,外部成本内部化,必在一定程度上抬高有关产品的市场价格,加重消费者的负担,这是要考虑的。所以,征税初期要考虑市场供求状况、经济复苏进程。但根本上还取决于我国经济转型的步伐。不治理污染,只追求经济虚增长也无意义。

“缴纳环保税越多的行业和企业虽然可以通过提价转嫁负担,但也会影响市场消费量。消费者可能在一定程度上改变消费偏好,转而选择绿色无污染消费品,对污染企业形成反向制约力,督促企业运用科技进步来减少污染物排放及其含量,最终降低价格,施惠于民,稳定市场份额,形成新的市场均衡。所以说这个影响是双向的。”张广通说。

有企业人士认为,环保税征收可能将使企业的产品成本上升2%~5%,目前很多行业都处在微利或者亏损的边缘,征收环保税虽然至关重要,同时也会加速行业优胜劣汰,一些污染企业也许会因为高额的环保投入最终选择退出。

“要减少征收环保税的阻力,调整税制结构是也重要一环,应通过增环保税,降流转税和其他税的办法为环保税让出必要空间,不降其他税,习惯于搞‘税上加税’是不可取的,这也是环保税迟迟不能出台的一个重要原因。但进行税制结构的整体改革也是有很大难度的,所以环保税征收初期,税负不宜过高。总的原则是循序渐进,让方方面面有个逐步适应的过程。”张广通建议。

全国工商联环境商会秘书长骆建华也认为,“短期内,一些行业利润会受影响,但是从长远来看,利润应该是可以确保的。”

相关链接

国外环保税都有哪些?

荷兰征收燃料使用税、废物处理税和地表水污染税;德国征收矿物油税和汽车税;美国征收二氧化硫谁、噪声税、固体废物税;英国征收气候变化税;法国征收森林砍伐税;爱尔兰对每一个塑料购物袋征收相当于13美分的税;从2012年10月1日起,日本也开始对石油、天然气等化石燃料征收“地球温暖化对策税”,所征税款将主要用于节能环保产品补助、可再生能源普及等。

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